国务院区域协调发展报告：加快建立全国统一大市场，鼓励区域间共建产业园区

6月28日闭幕的十四届全国人大常委会第三次会议听取审议了《国务院关于区域协调发展情况的报告》（下称《报告》），加快构建优势互补、高质量发展的区域经济布局。

我国幅员辽阔、人口众多，各地区基础条件差别之大在世界上少有，统筹区域协调发展任务十分艰巨。

《报告》指出，东部地区结构调整步伐快于西部，发展质量和效益优于西部。西部地区经济增长速度快于东部的优势在弱化，经济总量的绝对差距仍在扩大。东北地区多年来经济增速低于全国平均水平，西北地区经济转型升级相对滞后。

全国人大常委会委员在分组审议《报告》时，聚焦加快建立全国统一大市场，集聚创新要素等方面，给出了针对性建议。

区域发展不平衡不充分

《报告》指出，各地区、各部门持续完善促进区域协调发展政策举措，加快构建优势互补、高质量发展的区域经济布局。

2022年，中部和西部地区生产总值分别达到26.7万亿元、25.7万亿元，占全国的比重由2012年的21.3%、19.6%提高到2022年的22.1%、21.4%。特别是人均地区生产总值，东部与中部、西部地区之比分别从2012年的1.69、1.87缩小至2022年的1.50、1.64。

评判一个区域是否协调发展，不能单一以经济指标作为标准，更不能简单以GDP论英雄，而是要看其承担的功能是否有效发挥。

分地区类型来看，动力源地区引擎带动作用得到加强。2022年，京津冀、长三角、粤港澳大湾区内地九市地区生产总值合计达到49.5万亿元，超过全国的40%，东部经济大省发挥了“挑大梁”的作用。

重要功能区关键作用进一步发挥。比如，山西、内蒙古、陕西、新疆等能源富集地区建成一批能源资源综合开发利用基地，能源开发运输格局进一步优化。

特殊类型地区发展水平明显提升。比如，资源型地区加快转型发展，资源型城市资源产出率累计提高超过36%，接续替代产业不断培育壮大。

《报告》还指出，区域发展不平衡不充分的问题依然存在，比如东西部地区发展绝对差距仍然较大，北方部分地区经济发展活力不足，特殊类型地区振兴发展仍有困难等。

尤其是区域生产力布局调整任务艰巨。部分关键产业、产业链关键环节分布过于集中，一些地区产业布局与资源环境的匹配性不足，差别化的区域产业政策亟待完善。地方保护和区域壁垒在一定程度上仍然存在，地区间产业同质化发展、低水平重复建设等问题仍然突出。

避免产业同质化发展

推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，要促进生产要素有序流动和利益合理分配。

《报告》提出，加快建立全国统一大市场，进一步优化产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础性制度，促进各类生产要素有序流动、高效集聚、优化配置，增强区域发展活力。

在分组审议时，全国人大常委会委员段春华说，各地要主动摒弃传统的行政分割和“一亩三分地”的思维定式，正确处理“舍”和“得”的关系，打破区域行政壁垒和制度机制障碍。

国务院发展研究中心市场经济研究所副所长王青在接受21世纪经济报道专访时表示，要素市场建设步伐相对慢于商品和服务市场，已经成为当前影响资源高效配置和合理流动、市场主体公平有序竞争的堵点，也是下一步建设全国统一大市场的关键点。

“比如，在土地要素市场，城乡土地二元分割特征依然突出，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地流转改革需要加快，国有土地和农村集体土地同地不同权情况还比较明显，这种状况影响了人口和资本在城乡间的流动。”王青说。

在分组审议时，全国人大财政经济委员会委员蔡继明就指出，建议把城乡融合发展列入区域协调发展的重要组成部分，在城乡融合发展中，要同步推进乡村振兴和新型城镇化。

蔡继明在接受21世纪经济报道专访时表示，要实现城乡体制机制和制度的统筹与融合，一方面人口、土地等生产要素要按照城乡统一的要素市场进行配置，另一方面要在城乡之间以及城市户籍人口和非户籍人口之间实现基本公共服务均等化。

建设全国统一大市场需要避免产业同质化发展。在分组审议时，全国人大常委会委员江天亮建议制定一个高规格的武陵山片区乡村振兴规划。武陵山片区是重要的中西结合部，位于湘鄂豫交界地，以种植业、旅游业为主。

“武陵山片区民俗民风相同或相近，应该从国家高度把这个片区重新科学规划合理引导，减少内部竞争，减少一些不必要的内耗。”江天亮说。

“区域协调发展应该强化区域特色，塑造区域优势，避免同质化竞争和资源重复配置。”全国人大常委会委员吴立新说。

我国区域协调发展的宏观格局面临南北发展分化，东西差距较大，特殊类型地区发展不足等短板，吴立新认为，要找到一个平衡点，就是要在缓冲带地区发力，可以更好地畅通国内大循环。

《报告》提出，研究建立区域合作利益分享机制，鼓励区域间共建产业园区。

全国人大常委会委员郑建闽认为，国家层面出台鼓励政策支持跨区域的产业园区建设，有利于促进产业的有序转移和合理布局。

全国人大常委会委员蒋卓庆认为，还需要有专门的政策支持，特别是在产业园区的财政收入分配机制、地区生产总值统计方式、建设用地的使用管理、人才激励、干部交流以及对各省（区、市）政府的考核评价等方面，要制定有利于调动各方积极性的政策措施。

不断提高创新能力

创新是第一动力。《报告》提出，深入实施区域重大战略，培育壮大引领周边发展的动力源。

京津冀、长三角、粤港澳大湾区是三大动力源地区，创新要素集聚、人才高地建设等走在前列。相比之下，西部地区研发经费投入强度仅为东部的一半。

《报告》鼓励东部地区加快推进现代化，发挥创新要素集聚等优势，不断提高创新能力和经济增长能级，为国家发展大局多作贡献。《报告》还提出，推进哈长沈大科技创新走廊建设。

在分组审议时，全国人大常委会委员沈金强建议，着力科技赋能经济发展，在成渝地区布局适当的高端研发平台、大科学装置等，加大对成渝地区“双一流”建设高校的投入力度，在科技成果转化方面给予一些先行先试的个性化的支持政策。

全国人大农业与农村委员会委员魏后凯指出，创新是欠发达地区实现跨越赶超和内生发展的根本动力，目前欠发达地区创新资源缺乏，创新基础薄弱，创新能力严重不足，建议由科技部牵头，在国家层面实施欠发达地区创新驱动行动计划。

魏后凯建议，国家在资金和政策上给予相应的支持，同时引导和动员中央国家机关、国有企事业单位、发达地区政府、民营企业和社会组织等采取多种形式，支持欠发达地区科技创新、管理创新和品牌创新，依靠创新驱动，加快欠发达地区发展。

创新离不开人才，但中西部地区、东北地区的人才外流却长期存在，影响了不发达地区的创新能力。

全国人大社会建设委员会委员王小云建议对东北、西北地区出台特别的人才支持政策。“从我熟悉的领域看，还有相当一部分人才没有进入国家人才支持体系，但是这些人才的专业水平和能力也很高，相关的人才支持政策可以多留一点指标给西部或者东北地区。”

值得注意的是，近期出现了高校教师“逆向流动”的现象，打破了“孔雀东南飞”的规律。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮认为，“逆向流动”的人才流动看似不合理，实则反映了人才理性流动的现实考量，也有利于实现人力资源配置优化，解决各地区和各高校之间的人才级差。

形成人才的战略支点和雁阵格局，是一些高层次人才集中的中心城市的重要任务。马亮对21世纪经济报道表示，各类城市都要积极建设人才友好型城市，通过各项政策创新和措施配套，为企业聘用和管理人才、人才安家落户和干事创业提供便利畅通的条件。比如，将人才引进、调动等“一件事”实现“最多跑一次”，通过人才管理服务的数字化转型加速人才发展。