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美国《航运法》修订在即 监管机构是支持,还是反对?

来源:现代物流产业网 作者:张俊勇 时间:2022-04-21
导读:针对航运业是否要加强监管力度,在美国政府和机构内部仍存在争论。

经过新冠肺炎疫情的洗礼,国际航运市场天翻地覆,曾经的买方市场转变为日益强势的卖方市场。港口拥堵、跳港频发,船期准班率持续走低,海运费出现持续飙升,而内陆运输面临各种瓶颈,导致供应链的周期被大大拉长,引发了美国货主的不满。

3月1日周二美东时间晚9点(北京时间3月2日早10点),拜登发表其就任美国总统以来的首次国情咨文演讲。在国情咨文中,拜登指责航运业过度集中,形成了“卡特尔”垄断模式,宣布要对其进行打击。

从宣传层面来看,拜登政府强烈反对行业垄断行为,一贯坚持“没有竞争的资本主义就不是资本主义”。此次拜登盯上了海运业,誓言要打击垄断。那么,全球海运业会不会因为拜登政府的政策而产生明显的转向?答案似乎并不简单。

不同的态度

美国拜登总统的国情咨文,延续了2021年7月9日针对航运业的看法和态度,把美国通货膨胀的原因归结为“航运高运价”,并誓言打击“托拉斯”(一种垄断集团模式),鼓励竞争,同时呼吁国会修改《航运法》。

自新冠肺炎疫情在全球流行以来,航运公司大赚特赚,成了不争的事实。按照以往的逻辑,船东赚钱货主自然就会遭殃,这似乎是难以调和的零和博弈。因此,美国各类行业协会、货主团体纷纷向国会、政府提出诉求,希望通过对航运公司乃至行业监管的方式,为自己争取利益。

提及行业监管,就必然有关于美国独立的海运监管机构——联邦海事委员会(FMC)。作为独立机构,FMC由《航运法》和美国国会授予其权力,具有独立的立法、行政和司法权。

在美国,真正对航运监管起到决定性影响的是《航运法》、美国国会和FMC的实质性监管行动。比如,针对航运法中关于运价和服务合同中“公正”和“合理性”的解释,就需要FMC来解释,甚至是通过出台相关规则,在此基础上再通过听证、行政裁决等方式来处理并规范船货双方的行为和纠纷。

然而,在是否要对航运业进行监管上,美国国会和FMC的态度,并不一致。

近日召开的2022年泛太平洋海运会议(TPM22),就透露出了美国航运市场风向,和美国对航运市场的监管动向。

FMC主席丹尼尔·马菲(Daniel Maffei)在TPM22会议上表示,FMC围绕海运定价发起了无数的调查,但现有证据并没有联盟不公正地操纵市场的迹象。

他进一步阐释说:“很多货主希望我们对货运价格的快速上涨能有所作为……即使加大了报告和分析的力度,指向可以有可采取行动的案件,不过并没有找到证据。”

此前,在2021年6月召开的众议院听证会上,丹尼尔·马菲也一再坚称,已在法律赋予的范围内行使了FMC的职权。他认为,海运业的高运价主要推动原因是高需求,与发生在洛杉矶港和长滩港的港口拥堵不存在直接联系。这是因为,在港口出现拥堵的同时,跨太平洋航运的运力也在增加。这一事实也间接驳斥了运价由航运联盟操纵市场的观点。

丹尼尔·马菲对此也坦言:“我不会禁止或取消联盟,因为如果没有航运联盟,航运业集中化程度会更高。”

FMC的另一名专员卡尔·本泽尔(Carl Bentzel)也公开发表了看法,认为“拜登政府正试图找到一个替罪羊”。这无异于在公开场合与总统和白宫的步调并不一致。 

持续的争论

事实上,美国政府与FMC对于航运业是否应加强监管的争论,由来已久。

美国的《航运法》追溯于1916年,当时的美国不仅是造船大国,也是航运大国。之后,由于美国本土产业结构和世界经贸形势出现变化,其对外贸易量持续增长,但对外贸易国际航运量却节节下降。美国智库的一份研究报告披露,目前美国航运船队仅占全球的0.4%,美国进口货物美国运的的比例还不到2%,悬挂美国旗帜的比例还不到1%。

1984年和1998年,美国分别对《航运法》进行了修订,重新定义了公共承运人。两次修订后的《航运法》,最大变化是打破并废除了原来的班轮公会,由原来的公示运价,改为货主与承运人的单独秘密定价。而伴随着航运班轮公会的瓦解,全球化的航运联盟开始形成。

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相比班轮公会的锁定运价,航运联盟是通过部分舱位和航线的共享获得优势。自1994年全球联盟(Global Alliance)成立以来,航运业结盟的分化重组也是风起云涌,先后出现了CKYH联盟、New World联盟。到2014年又形成CKYHE联盟、G6联盟、2M联盟和Ocean 3联盟共存的局面。到2017年又进一步集中形成了海洋联盟、THE联盟和2M联盟并存的局面,延续至今。

虽然在1998年航运改革法出台后,美国放松了对航运业的管制,但美国国会和FMC就航运业是否享有司法豁免,依然争论不断。

1916年颁布的《航运法》,确立航运业可以享受有限“托拉斯”的权利,海运承运人可以在一定范围内结成联盟,享受司法豁免。这也意味着即便是航运改革法的出台,也不能让广大美国货主放心。因此,1999年,有美国国会议员提出了《自由市场反托拉斯豁免改革法案》。

到了2000年,美国众议院司法委员会的一场听证会,围绕“托拉斯”豁免进行了唇枪舌剑的斗争。时任FMC主席的克里尔·哈罗德对联盟以及“托拉斯”进行了辩护。哈罗德指出,有限的反托拉斯豁免,能够避免市场进一步集中,这便于吸引承运人投资,也对托运人带来好处,最终会惠及美国消费者。

而伴随着2008年国际金融危机的带来的航运周期的低潮,航运企业受运力过剩影响,为了生存,进一步强化了结盟趋势,期间几经重组,最终确立了现有的三大联盟格局:2014年, 2M联盟成立,协议有效期至2024年;2016年,海洋联盟成立,协议有效期至2027年;2017年,THE联盟成立,协议有效期至2030年。三大联盟的确立与运营,均得到了美国FMC的批准认可。

但美国司法部对于FMC批准航运联盟这一问题上,认为FMC态度过于软弱,至少是对航运联盟不作为。2016年9月,司法部致信FMC,认为FMC批准的三个联盟协议将减少竞争,与1984年的《航运法》不一致,无异于增加了海运承运人哄抬物价的能力,力劝取消批准的联盟协议。不过,FMC并没有接受司法部的建议。

因此,2017年3月,司法部绕过FMC,突袭了每年召开两次会议的集装箱俱乐部(Box Club),直接对马士基、地中海海运、赫伯罗特发送了传票,就有关航运联盟的“托拉斯”行为发起了为期2年的司法调查,但调查结果最终也不了了之。

不过,美国国会对海运业的聚集化表示出了持续关注的态度。自新冠肺炎疫情在全球持续蔓延后,美国总统拜登一再强调航运业应存在竞争。在这种背景和氛围下,司法部和FMC签署了谅解备忘录(MOU),通过信息共享、专业经验共享,来探索一种合作机制,以应对反托拉斯的调查和执法。

国会有修改法律的权力,FMC也有提出修改《航运法》的建议权。因此,丹尼尔·马菲在美国参议院分委员会的听证会上,表示已在法律赋予的范围内行使该机构的职权,显示出了FMC的态度,也就是不能反应过度,也不能伸手过长。

内部的分歧

虽然FMC看似支持航运业享有司法豁免,但其内部成员因所属不同党派,对航运业的监管态度也存在分歧。

根据美国法典46101条款,FMC委员会由5位专员构成,获得总统提名后,需经过参议院同意。来自同一党派的专员不超过3位,每一位专员任期为5年。任期期满后,如果候任者还未获得任命,任期可以顺延,但最长期限不超过1年。填补职位空缺的任职期限需要与离职者任期合并计算,包括填补任期同样不能超过两任。由于专员无能、失职、渎职等,总统有权解除其职务。

在现任FMC专员构成中,共和党成员有2名。其中任职期限最长的是丽贝卡·戴伊(Rebecca Dye),自从2002年由布什总统任命以来,严格地执行1998年的《航运改革法》。至于仍占据该职位的原因是否跟其目前承担的任务包括设施调查29有关,外界无从得知。因为她领衔的使命任务没有明确的截止期限。

路易斯·索拉(Louis Sola)则是于2018年由特朗普提名并获得任命,任职期限截止到2023年6月30日。大概率上不排除拜登会提名新的人选。

另3名专员则是民主党成员。主席丹尼尔·马菲任职期限到2022年6月30日截止。卡尔·本泽尔任职期限截止到2024年6月30日。最新获得任命的马克斯·维克奇(Max Vekich),其任期期限截止到2026年6月30日。

近两年,围绕航运、供应链的矛盾冲突愈演愈烈。FMC目前的5名成员,就可能出现“加强管制”与“放松管制”的不同声音。

有意思的是,超期服役的丽贝卡·戴伊虽然过去一直奉行自由市场原则,不过她在今年3月15日再次获得了拜登的提名。如果她能迎来再一次的任期,至少在当前的美国政治氛围下,其发言和态度可能会倾向于加强管制。

卡尔·本泽尔虽然是民主党派,但在1998年的航运改革中,他是主要的起草者和参与人,这说明他从理念上倾向于放松管制。

丹尼尔·马菲今年将任期届满。去留仍很关键,尽管他与拜登同属民主党派,又是拜登让其坐上了主席的职位,但梳理其言行,依然可以发现履职风格的鲜明特点——保持独立性。

今年才走马上任的马克斯·维克奇,出身美国码头工会,且曾就职于美国国会,他是否会成为以后FMC的主导力量,还有待观察。

因此,从目前来看,即使新的航运法案获得通过,在FMC的执行层面上,还难以形成比较一致的意见。未来美国对于航运业是否会出现强势监管?人们拭目以待。

(作者供职单位系石家庄铁道大学管理学院)

责任编辑:崔哲源
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