公转铁5年后 环渤海港口钢企仍依赖公路

2023年5月23日，绿领环保组织发布了题为《环渤海港口货物“公转铁”及短途清洁运输现状观察报告》的调研成果。该报告详细介绍了环渤海港口在大宗货物运输转向铁路和电动重卡等清洁运输方式方面的实施情况。

报告指出，目前铁路在承接公路转移的大宗货物运输方面，仍面临能力不足等瓶颈问题，加上铁路综合成本较高，以及电动重卡续航里程限制等，导致“公转铁”启动5年后，环渤海港口区域多数钢铁企业的大宗原料运输仍需依赖公路。

针对这些问题，报告提出了五点建设，旨在助力促进港口运输结构改善和绿色交通减污降碳。

01 “公转铁”启动5年，环渤海部分港口区域仍需依赖公路运输

2020年，我国铁矿石进口量排名前十的港口中，唐山港位居第一，天津港、黄骅港也占有两席，环渤海港口已成为我国重要的铁矿石进口港。

但是，长期以来，矿石等干散货在部分港口的公路运输以柴油重卡为主导，其高排放问题成为交通运输领域的重要挑战。

2018年9月，国务院发布《推进运输结构调整三年行动计划(2018—2020年)》，正式吹响了环渤海港口“公转铁”、“公转水”的号角。2022年1月，国务院又出台《推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案（2021—2025年）》，明确了下一阶段的重点事项。

经过近5年时间的努力，运输结构调整工作取得了较大进展。绿领环保调研发现，在唐山港、黄骅港、秦皇岛港、天津港区域，规划内的港口、物流园区和工矿企业的重点铁路集疏运工程正处于前期手续办理或在建阶段。在短途运输方面，封闭式皮带通廊越来越多地成为港口和大型工矿企业解决货运“最后一公里”问题的方案。此外，新能源重卡的发展势头强劲，为重卡运输提供了清洁化的新动力。

不过，与此同时，绿领环保调研也发现，铁路在承接公路转移的大宗货物运输需求时，仍存在诸多瓶颈问题。例如，目前不少铁路线建成却未能正常使用；由于港口装卸发运能力不足、中间段铁路疏港通道运营停滞导致下游专用线无法使用、“最后一公里”国铁装卸站集散能力不足、规划企业专用线建设进展较慢、铁路货运所需空车响应不足等，铁路运输能力不能满足企业的需求；加上铁路综合成本较高，短途运输缺乏竞争力，部分企业尽管建成铁路，但使用铁路运输积极性不高。

而在铁路运输不能满足大部分工矿企业需求的情况下，尽管电动重卡作为清洁运输替代方案出现，但目前仍受到续航里程限制，无法在大宗货物干线中长途运输场景下完全取代柴油货车。

总之，目前在环渤海部分港口区域中，公路运输仍然承担了较大的物流量。

02 港口矿石发运能力不足，铁路运输综合成本仍然偏高

铁路在承接公路转移的大宗货物运输方面为何仍存阻力？调研发现，主要有以下七方面原因：

原因一：规划铁路专用线项目建设进展较缓慢

河北省政府颁发的《河北省推进多式联运发展优化调整运输结构实施方案（2022—2025年）》（下称“《实施方案》”）中，明确要重点推进秦皇岛宏兴钢铁有限公司、新材料园区等企业的铁路专用线项目建设。

相比《推动运输结构调整三年行动计划（2018-2020）》中的时间表，秦皇岛宏兴钢铁有限公司和新材料园区的铁路专用线项目的完工时间已进行调整。秦皇岛宏兴钢铁有限公司铁路专用线曾被中央第一生态环境保护督察组指出未按要求在2021年建成投运，整改方案显示该铁路专用线将于2022年12月底实现通车运行，但目前还未投入使用。至于沧州市渤海新区的新材料园区专用线项目，其中一家企业已完成前期手续，其他三家企业计划在主线动工后再办理前期手续，但主线沧港铁路来线仍在用地审批阶段。

尽管大部分大型工矿企业都在积极建设铁路专用线以响应国家的“公转铁”政策，但企业仍普遍担心建成后铁路网的运输能力能否能满足生产需求。

原因二：地方干线铁路享受的激励政策未具体落地

政策支持未落地是影响铁路干线建设进展的原因之一。

国务院颁发的《推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案（2021—2025年）》提出，要对规划和重点建设项目提供环评绿色通道等资源保障。尽管有地方政府表示部分集疏港铁路在用地、接轨、债券资金等享受国家相关政策支持。但我们调研发现，这些铁路干线均处于前期手续阶段，尚未享受到用地、资金等政策优惠。实际的政策支持仍未落地现实。

原因三：已建成铁路线未能正常使用

有的项目是建设进展缓慢，而好不容易建好了的项目却未能正常使用。

例如，水曹铁路是国务院推进运输结构调整的重点项目，全长131公里，连接首钢迁安矿区和曹妃甸港，工程耗资131.98亿元，设计疏港运能供给达1.5亿吨。沿线数家钢铁企业的铁路专用线已完成接轨。

调研发现，尽管水曹铁路于2020年11月19日正式开通，但到目前仍未正式运营，导致企业专用线无法发挥预期的运输能力，造成资源浪费。沿线企业期待水曹铁路的运行，认为铁路运输量将大幅增加。但由于水曹铁路是地方企业合资铁路，国铁集团改革后的铁路货运清算制度会大幅缩减水曹铁路的运营收益。投资企业希望能够自主运营，而非委托国铁集团。

目前，或涉及铁路运营权、水曹线内铁路局站场资产等问题，国铁集团和水曹铁路投资主体之间存在利益分歧，水曹线尚未接入国铁路网进行正式运营。

原因四：港口矿石发运能力不足

除了以上三点原因，运输结构“公转铁”，从源头的港口，到过程的车皮，再到终端的装卸，或多或少都存在一些堵点和瓶颈，从而影响了改革的效果。

例如，港口装车能力成为唐山市多家钢铁企业普遍关注的问题。唐山市和秦皇岛市的钢铁企业主要依赖唐山港（曹妃甸港区、京唐港区）进口铁矿石。据了解，曹妃甸港区每天装车能力约为20列（矿三期装车系统改造完可能最多达到30-35列/天），钢铁企业聚集地迁安市的龙头企业每天能供应7-8列/天，其他钢铁企业仅能供应1-2列/天，某中等规模的民营钢铁企业2020年上水矿石用量为695万吨，按每天稳定供给2列估算铁路运量约占三成，大部分原料仍需依赖公路运输。京唐港区的矿石铁路装车系统建设起步较慢，主要依赖汽运进行矿石疏港。

除了装车系统的数量和效率外，铁路空车调配的及时性和港区内铁路线的运输能力也会影响港口的铁路装车发运能力。缩短铁路空车就位的时间间隔可以提升装车设备的实际利用率。据了解，目前曹妃甸港区的装车还不能实现连续作业，港口装卸设备的实际利用率还有较大的提升潜力。

原因五：铁路货运所需空车响应不足

好不容易过了港口这一关，运输过程中的“铁路货运车辆（车皮）的响应不足”又成为部分港口区域大型工矿企业申请铁路运输用车时的难题，问题背后主要有以下影响因素：

（1）运力资源需服从分配和调度：全国铁路网络的运力资源需要由国家铁路集团统一分配调度，以保持车流均衡。然而，18个铁路局各自管辖的范围有限，面对货主的需求时，也要考虑首先满足国铁集团下达的货运指标（如电煤保供等），一定程度上造成运力资源的调度矛盾。

（2）跨局运输使用的是“共享车皮”：跨局运输通常使用国铁提供的车皮，但车皮资源在铁路网中是流动的，需要与其他铁路局共享。在本局管辖范围内装车量较大时，铁路局会努力满足装车需求，但车皮也会被其他局占用，导致车皮紧张问题。

（3）铁路运输市场化服务不足：目前铁路管理系统高度垄断，铁路运输的空车响应和运到时限等服务质量不能满足企业的需求。

原因六：到站端装卸站点拥堵

货物从港口发出来，过程中车皮也得到响应，但到了终端站点，装卸问题又成了一个堵点。

调研显示，唐山市的“沙河驿镇站”在装卸容量上超负荷运行，导致装卸慢、堵车等问题。该站是重要的大宗货物国铁交接站，周边钢铁企业众多，实际进出货运量已达3000万吨左右，远超初期设计。受拥堵影响，有企业装卸时间长达20-25小时，需要支付较高的车辆延时占用费。此问题不仅增加了企业的运输成本，也对周边企业的请车计划造成了影响。

原因七：铁路运输综成本较高，短途运输竞争力不足

除了以上几点原因，还有一个非常重要、贯穿始终的因素，就是“成本”。

调研结果显示，部分港口区域的工矿企业中只有少数在使用铁路运输，综合运输成本是影响企业积极使用铁路的关键原因。由于铁路运输在短途运输中成本较高且缺乏竞争力，大部分企业已基本不使用铁路。

以某钢铁企业为例，其在距离黄骅港450公里以上的大宗原燃料进厂运输中，铁路运价和公路运价相近。但对于河北和天津地区的短途货运而言，铁路运价要比公路运输高出20-40元/吨。国铁集团已采取一些降费措施，但铁路运输的价格差仍存在。

由于铁路运输成本和运输能力的限制，工矿企业在经营效益考虑下难免倾向于选择更经济的汽运方式。

总之，政策支持未落地，规划项目建设进展缓慢，好不容易建成的铁路线又未能正常使用，以及港口、车皮、到站端各个环节的堵点，还有极其重要的成本考虑，多方因素作用，是导致“公转铁”存在较大阻力、进展缓慢的主要原因。

除了上面提到的“公转铁”中遇到的问题，在电动重卡替代柴油货车方面，续航里程短和充换电站不足则是其面临的主要问题。

电动重卡的续航里程通常在100至200公里，受限于运输距离，降低了货运效率。同时，充换电站建设不足，无法满足电动重卡中长途运输的需求。这些挑战限制了电动重卡的应用范围，目前其更常用于厂内作业、短驳运输和近距离产品运送等场景。解决续航和充换电站问题，仍是电动重卡发展的关键。

03 完善铁路建设相关激励政策，改进电动重卡续航里程问题

在“十四五”规划中，推动运输结构调整和优化成为交通运输领域的重点任务。针对大宗货物运输转向铁路和电动重卡所面临的系列挑战。报告提出了五点建议：

一是提升铁路规划的科学性和铁路通道的承运能力，为大宗货物运输增量提供重要支撑。

通过改进装车设备和优化列车运行调度，提高装车效率和实际利用率，增强港口矿石装车发运能力。同时，升级或优化装卸作业流程，提升卸车速度，解决“最后一公里”装卸站点拥堵问题。

另外，进一步提升铁路规划的科学性，统筹规划铁路干线和企业专用线，并合理安排建设时序。针对“卡脖子”疏港干线，建议政府部门与国铁、企业和利益相关方加强沟通和协调，加速推进该干线的运营，减轻疏港通道压力，为下游接轨企业铁路货运增量创造条件。

二是降低铁路运输综合成本，提升大宗货物短途运输经济性。

鼓励大型工矿企业通过租用、共建铁路基础设施等方式进行合作，以减少单个企业自建铁路专线的负担，并通过优化运输组织，减少铁路接驳成本。加强海铁运输港口环节的“最初一公里”建设，实现铁矿石码头及与铁路港前站无缝衔接，减少铁矿石疏港短驳成本。在铁路运距较短的情况下，考虑差异化定价，对装卸作业费、延期车辆占用费等提供计费优惠，提升铁路在短途运输方面的竞争力。

三是完善铁路重点建设项目相关激励政策的配套落地方案，促进政策真正惠及铁路项目。

建议支持和促进运输结构调整重点区域根据实际情况完善相关激励措施的配套落地方案，并建立监测和评估机制，及时解决执行过程中的难点和障碍，加强政府各部门之间协调，确保相关政策的落实效果。

四是探索形成减污降碳的约束机制，引导企业以减排为导向选择运输路径。

可以考虑建立碳账户，将运输中的碳排放纳入企业碳排放总量指标考核，引导企业选择最低成本的大宗货物运输方式（包括环保成本）。对电力行业以外的重点行业，未来可以探索将其纳入碳排放交易市场，通过碳排放定量配额和交易，促使企业在运输过程中减少碳排放。

五是支持研究改进电动重卡续航里程的问题，增加充电换站基础设施数量

建议政府在资金支持和技术研发补贴方面提供支持，鼓励车辆制造商和科研机构改进电动重卡续航里程的问题，以满足大宗物料中长途干线运输需求；此外，在货运干线增设充换电基础设施，解决电动重卡运距受限问题。