珠海政策先行！低空经济迎来关键一步→

低空经济产业属于战略性新兴产业。低空数据治理对市场投资人来说更是新生事物，其投资价值有多大？珠海市本次地方政策破冰有哪些意义？全国性的管理办法预计何时出台？市场走势如何？中国工业报围绕上述焦点话题采访了多位业界研究人士。

低空数据治理自发有序 但缺少制度约束

谈到目前国内低空数据治理现状，南京航空航天大学通用航空与飞行学院教授、北京市京师（上海）律师事务所低空经济法律事务部主任李满对中国工业报表示，目前，我国低空数据权属和合规使用机制仍在探索中，低空数据涉及飞行安全、个人隐私、地理信息等多重属性，产权配置比一般行业更为复杂；目前业界重硬件、轻数据，重飞行、轻治理是普遍现状。一方面，头部无人机运营企业自身的技术系统已经相当成熟，自己的飞行数据可以管得很好；另一方面，不同系统之间的数据交换仍然存在障碍，缺少监管平台对接、运营商共享的统一标准。他认为，低空数据治理整体处于“自发有序但缺乏统一制度约束”的状态，距离“规模化有序”还有明显距离。

CIO时代&点用低空创始人、深圳点用工业互联网研究院院长姚乐也持类似观点。姚院长认为，目前市场总体处于自发有序但缺少制度约束的状态。低空经济领域的数据采集是一个新的领域，也是一个前景广阔的领域。数据治理要遵循先用后治，以用促治的原则，也就是数据治理要让相关用户方先用起来，发现问题再治理，治理也是在使用的过程中根据需要去治理，而不是为了治理而治理。治理不仅仅是政策法规的问题，还有标准化与共享交换的问题，这些主要需依据企业的需求。

联储证券研究院副院长沈夏宜则对中国工业报指出，国家数据局2025年3月已系统部署低空数据资源体系建设，深圳、合肥、海南等地亦有地方性条例，但尚无专项法律或统一标准，呈现"法规碎片化"格局。行业最大堵点是跨区域、跨部门数据割裂，各地审批标准不一、共享机制缺失，直接造成审批效率差距明显，与此同时，2025年，全国无人机飞行4530万小时、同比增长近70%，数据产量激增与治理能力滞后之间的矛盾正在加剧。珠海此番出台专项办法，正是对这一结构性矛盾作出的制度补齐。

珠海政策破冰 开创意义大于条款本身

谈到本次珠海市出台的低空数据管理办法，李满指出，这是国内首个低空数据专项管理政策，“其制度开创价值大于政策条款本身。”

他具体指出，从制度创新角度，一是首次精准定义了低空数据的“五维分类”——将低空数据划分为飞行数据、空域数据、飞行动态数据、环境数据和应用服务数据五大类，将“低空数据”作为一个独立的概念从民航数据中剥离，为低空数据资源化、资产化奠定了概念基础；二是首次以规范性文件形式建立了矩阵式多主体责任分配机制——从市级服务平台运营方、飞行运营单位、委托人到基础设施与技术服务商，各方权利义务一目了然，终结了此前“谁都管、谁都不管”的权责模糊格局。

此外，从产业价值看，它为低空飞行企业提供了清晰的数据合规操作指引，降低了法律风险；将市级服务平台归集的数据纳入公共数据资源管理，为后续数据的流通和价值激活保留了通道；夯实了低空经济法治化的制度基础。

“作为一份地级市规范性文件，其效力层级有限，但对全国低空数据治理具有重要示范意义。正如珠海市政务和数据局所言，这是在全国率先探索规范低空数据管理的创新之举。”李满谈到。

沈夏宜指出，珠海新规最大突破，是把低空数据从飞行管理的配套环节，升级为独立治理单元。不同于以往零散嵌入飞行条例的管理模式，本次新规搭建了采集、传输、存储、加工、使用、销毁全生命周期管控体系。

他认为，本次珠海的政策有三大关键创新点：首先是厘清层级权责，确立主管部门统筹、运营主体归集、委托方合规担责的分工机制；其次是恪守采集边界，以“最小必要、精准采集”原则严控数据过度采集，守护个人隐私安全；再次是强化安全底线，落实数据境内存储要求，对跨境数据实施安全评估，筑牢国土与信息安全防线。同时，政策明确鼓励低空数据市场化开发与场景落地，形成安全管控与产业赋能并行的治理思路。

沈夏宜同时也指出，“目前产业扶持条款偏框架化，数据确权、定价、流通交易等市场化配套机制，仍需后续细化落地。”

低空数据可深度赋能多领域 监管应留弹性空间

作为本次政策治理的对象，低空数据的价值和作用有多大？李满指出，低空数据的公共价值远不止于飞行管理本身，它是一个可以嵌入城市治理全领域的“通用底座”。第一是城市治理领域。低空数据可与城市信息模型（CIM）数据、交通流量、人口密集度等多模态数据融合，赋能城市巡查、环境监测、交通疏导等公共服务。第二是应急救援与公共安全领域。 低空飞行动态数据、地理空间数据和气象数据的融合，可以构建快速响应的低空应急救援调度系统，实现灾情实时侦察、救援物资精准投送和人员快速转运。第三是低空气象服务领域。 低空微气象数据对保障飞行安全至关重要，也是目前最为稀缺的公共数据资源之一。系统性采集和开放低空气象数据，将极大提升低空物流、载人飞行、农林作业等场景的安全保障能力。

联储证券研究院研究员易碧归则认为，低空数据具备三维立体视角、实时动态感知、多源传感融合的独有特性，是传统地面二维数据无法替代的要素资源，可深度赋能城市治理、生态气象、应急安防、智慧农业等诸多领域。此外，低空数据具备显著乘数效应，叠加AI技术落地行业场景后价值将成倍释放。随着确权与交易机制完善，未来衍生产业市场规模有望冲击千亿级别。

“低空数据不一定是公共数据。”李满同时也指出，城市管理、森林防火、环保监测等部门采集的数据是公共数据，基于这些数据也可以开发或优化各种应用模型来赋能其他地区。私有企业为特定目的合法采集的数据不一定是公共数据，这些数据在赋能本企业外，也可以开发数据产品赋能其他企业。

对于低空数据治理模式，李满的建议是采取“底线监管+弹性空间”的模式： 在安全底线层面，如数据加密传输、个人隐私保护、敏感数据出境管控实行统一强监管，不留灰色地带；在开发利用层面，如数据产品定价、商业模式创新、跨行业融合应用等领域，给市场留足试错空间，允许先行先试。

易碧归研究员建议，推行监管沙盒模式，敏感领域严守刚性红线，商业民生领域放宽监管弹性、给予创新试错空间；同步建立低空数据分级开放清单，清晰划定管控、开放、可交易三类边界，避免一刀切监管。

姚乐同样认为，政府出面规范低空数据的优势在于促进低空数据更大范围的共享交换，赋能更多领域的应用；但弊端是政府参与过深，会有权利寻租和扰乱正常市场秩序的问题。他建议，政府只出台原则性的管理办法，不要过度干预市场。

珠海为全国性立法奠定基础 政策两年内有望落地

这一地级市率先制订的政策，将为全国性低空经济或低空数据整体法规文件的出台，奠定怎样的基础？李满谈到，珠海这个“地级市先行先试”的模式，恰恰是中国经济制度创新最典型的路径——地方先探路，中央后立法。珠海的管理办法为全国性立法奠定了三重基础：首先是概念基础。它首次以规范性文件形式精准定义了“低空数据”的法律内涵和五大分类，为全国性文件的概念统一提供了范本；其次是制度基础。它构建的“采集—加工—交付—存储—销毁”全生命周期管控体系和矩阵式主体权责分配机制，为全国性文件提供了可参考的制度框架；最后是实践基础。5年有效期的制度将在实施中积累大量经验和数据，为全国性文件提供实证依据。

李满透露，全国性制度框架的搭建工作已在并行推进。在行业层面，2026年3月，国家数据局在苏州召开低空数据要素化专题推进会，明确提出要加强低空数据资源体系建设，扩大公共数据资源供给，探索开展低空经济领域数据市场交易。2026年4月28日，民航局同步发布了《关于加快民航公共数据资源开发利用的实施意见》和《民航公共数据资源授权运营管理办法（试行）》征求意见稿，为民航公共数据的授权运营搭建了制度框架。这些密集的制度信号表明，从“地方先行”到“全国统合”的窗口期正在到来。

姚乐则对中国工业报表示，这一地级市率先制定的政策可以为全国低空数据的整体法规出台提供范本和讨论基础。全国性管理办法，1至2年内就应该可以出台。

易碧归研究员则预测2028年是全国性政策落地的大概率时间点。他表示，从政策节奏看，新修订《民用航空法》7月起施行提供上位法依据，国家十部门明确2027年建成全国统一低空数据标准。按照地方试点先行、国家总结立法的惯例，全国性管理办法大概率在2027年下半年至2028年上半年出台。2026年至2028年珠海试点窗口期，将为国家立法提供关键实践支撑，而数据跨境安全事件、低空数据交易试点成效，将成为政策落地节奏的核心变量。