为何全面推广高速公路差异化收费？

3月5日，国务院总理李克强向十三届全国人大四次会议作政府工作报告指出，要用改革办法推动降低企业生产经营成本，多项改革政策中包括“全面推广高速公路差异化收费”。这一消息引发广泛关注。

那么，什么是“高速公路差异化收费”？推广这项政策会带来什么利好？从一些省份前期试点情况看，这个问题比较专业复杂，各地的操作方式也不尽相同，要说清楚并不容易。不过有一点是肯定的，那就是推广实施好这项政策，能带来利企惠民、降本增效的多方面好处，值得期待。

笔者近几年跟踪研究过个别省份的相关试点情况，今年全国两会期间也就此问题向有关交通运输专家咨询过，在此结合所了解情况作些简要介绍。

需要声明的是，鉴于该政策设计和实施过程比较复杂，各地差异也比较大，以下所介绍情况仅供参考，不代表官方立场，也不预示政策走向。

什么是高速公路差异化收费？

目前从官方到学术界还没给出完整统一的定义。不过，结合具体实践情况，我们可以大致总结出一个宽泛的概念。简而言之，高速公路差异化收费，就是对通行高速公路的车辆（前期试点大多针对营运货车），实行分区域、分时段、分路段、分车型、区别支付方式、区别行驶里程等差异化收费政策。

其本质是，通过价格杠杆调节车辆的出行安排和路径选择；其目的是，改善路网循环质量、提高物流运输效率、降低物流运输成本，进而降低运输企业和生产企业成本。

从试点效果看，该政策在“促进物流业降本增效”方面效果最为直接明显，同时也带来其他多重利好（下边会展开细聊）。

为什么实施差异化收费政策？

从政府角度出发，要通过深化供给侧结构性改革，发挥价格调节作用，引导车辆更加科学合理地使用公路，提高公路网（不仅仅是高速公路）通行效率，促进物流业降本增效。

我国高速公路总里程已跃居世界第一，总体分为“政府还贷高速公路”和“经营性高速公路”两种模式。除此之外，还建设有规模更为庞大的普通国省干线公路网。

从我国公路总体服务功能看，收费公路突出效率优先，免费公路突出公平公益。关于这点，通过一组数据会看得更直观——到2019年年末，全国收费公路里程17.11万公里，仅占公路总里程501.25万公里的3.4%。也就是说，收费公路的占比非常低，收费的高速公路在其中的占比更低。

不过，虽然占比低，高速公路在支撑保障甚至引领经济社会发展中的作用和地位却非常突出。对此，大家已深有体会，不再赘言。

路网发达了，选择也多。在高速公路实际运行过程中，使用不平衡的现象普遍存在，如有的路段车流量大、有的路段车流量小，白天通行量大、夜间通行量小；同一条公路上，不同方向车流量差异明显；在部分地区的部分路段，高速公路上的车流量达不到预测流量水平，而在与之平行的普通国省干线公路上却长期处于饱和甚至过负荷运行状态，经常出现拥堵现象。

特别是在一些经济欠发达地区，车流量和运输量整体比不上经济发达地区，但路网又很发达。在此背景下，部分高速公路尤其是政府还贷高速公路的车流量未达预期水平，这一方面造成公路网应有的功能得不到充分发挥，另一方面也为政府还贷公路还本付息带来不小压力。

需要说明的是，经济欠发达地区的部分高速公路使用效率不高，并不意味着路修多了或将其看作资源浪费。相反，越是在这样的地区，越需要发挥公路交通对经济社会发展的先行引领和支撑保障作用，政府更需要兜底保障，政府还贷高速公路在此方面的地位更加突出。

在此现实背景下，如何更加科学合理地引导车辆通行、提高公路网特别是高速公路网的使用效率，还要总体降低货运物流成本，便成为一个值得深入研究的课题。

早在2016年，交通运输部印发的《交通运输部关于推进供给侧结构性改革 促进物流业“降本增效”的若干意见》中就提出，要科学合理确定公路收费标准，探索标准货运车辆ETC发展和高速公路分时段差异化收费政策，提高高速公路通行效率。2017年，选取了4个省份开展相关试点研究工作。

如何实施差异化收费？

由于各省份情况不同，具体实施存在差异。随着经济社会不断发展，路网使用情况会发生动态性变化，也需要结合变化了的情况优化调整差异化收费方案。因此，很难有全国完全统一的实施方案和实施标准。不过，在前期试点过程中，交通运输部还是提出了指导方向和思路。

2017年，交通运输部提出，鼓励货车运输流量流向特征明显、差异较大的省份，探索分路段、分时段、分行驶方向、分特定出入口等差异化收费，进一步提高高速公路路网通行效率。总体分为四种情况，概要如下：

一是分时段差异明显的。选取交通量分时段差异明显的高速公路(按每天24小时划分时段，交通量存在明显波峰、波谷)，调整重点时段的收费政策，实现错峰调流，提高公路通行能力和效率。

二是分路段差异较大的。选取与相邻平行路段（走向基本一致的高速公路或普通公路）流量差异较大的高速公路，调整不同路段、不同车型的收费政策，均衡路网交通量，提高路网的整体运行效率和安全水平。

三是高速公路交通量未达设计能力的。选取实际交通量未达到设计通行能力的高速公路，调整收费政策，吸引周边路网的交通量，培育新的用户群体，在缓解周边路网交通压力的同时，以降费促征收，提高债务偿还能力。

四是区域高速公路网分车型的。选取整体运行效率不高的区域高速公路网，调整不同车型(如国际标准集装箱、重载货车等)的收费政策，提升区域路网运行效率。

以国务院通报表扬的山西试点经验为例。早期实施的一轮差异化收费优惠政策主要有6个方面：

一是集中连片贫困地区精准优惠。对办理并持有山西省ETC卡交费的货车，在通行集中连片贫困地区13条高速公路路段时，车辆通行费可优惠50%。

二是递远递减阶梯优惠。鼓励重载货车行驶高速公路，对行经与相邻平行普通公路流量差异较大的13条高速公路路段的25吨以上货车，实行“递远递减”按里程阶梯收费方式。

三是集装箱及厢式货车优惠。国际标准集装箱车辆和车型分类为2类及以上的厢式货车在全省政府还贷高速公路享受上述各项优惠政策的同时，再优惠10%。

四是对山西省货车ETC卡再优惠。对持有山西省ETC卡交费的货车，在全省政府还贷高速公路享受上述优惠政策的同时，再优惠5%。

五是分时段优惠。在天镇至大同等5条路段试行分时段差异化收费政策，在8时至20时给予货车50%的通行费优惠，20时至次日8时给予货车70%的优惠。

六是客运班车包缴优惠。对办理ETC卡的客运班车，按照通行次数或通行公里数分档按月包缴，最高给予通行费50%的优惠。

差异化收费能带来什么好处？

在此，还以山西试点情况为例。2017年10月1日至2018年3月底，通过实施高速公路差异化收费，山西全省共有651.6万辆次货车享受优惠政策，减免通行费3.13亿元。优惠政策既降低了货运物流成本，也达到了促进物流业降本增效、不扩大收费公路项目债务负担的效果。

具体而言，包括但不限于以下四方面利好：

一是车辆通行高速公路成本明显下降。按照优惠类型划分，全省共有651.6万辆货车，累计1亿多辆次享受优惠政策。如分区域集中连片贫困区优惠通行费2亿多元，优惠车辆775万辆次，优惠占比50%；分时段差异化收费优惠通行费1266万元，优惠车辆92.4万辆次，优惠占比超过48%；分车型客运班车包缴优惠通行费1749万元，优惠车辆超过44万辆次，优惠占比约45%。

二是路网交通量时空分布得到优化。2016年实施的“新三减”优惠政策，对使用山西省ETC卡交费车辆在集中连片贫困地区高速公路给予通行费减半优惠，吸引相邻普通干线公路货车行驶高速公路的效果非常明显，相邻普通干线公路货车流量较2015年同期下降14%，高速公路通行量同比增长了138%。2017年10月1日至2018年3月底，5条试行分时段差异化优惠政策的路段，夜间闲时货车流量占全天流量的比例提高至16.74%，夜间货车流量稳步提升。

三是实现高速公路“量费齐升”。2016年，集中连片贫困区的高速公路货车通行费、交通量分别较政策实施前同比增加251.4%和321.3%。

四是ETC用户数量和非现金支付比例大幅提高。2017年10月1日至2018年3月底，优惠政策实施后，货车ETC卡用户较政策实施前增加500%以上。

需要说明的是，通过实施差异化收费，部分高速公路路段实现“量费齐升”，并不意味着增加了货运成本和负担。相反，货运车辆从中受益最大。

货车司机对成本和收费的感受最为灵敏。实施差异化收费之前，部分货车出于免缴高速公路通行费的考虑，会选择普通国省干线公路通行，但是那样会付出更多的时间成本，再加上拥堵、路况等因素影响，时间成本会比较高，也会对车辆带来较大折损。

通过享受差异化收费优惠政策，货车通行高速公路会更划算，原来通过普通国省干线公路跑一趟运输需要2天时间，走高速公路可能只需要1天时间，再加上油耗减少、路上生活成本减少、车辆损耗减少等因素影响，综合运输成本降低不少。对此，有具体研究测算结论，在此不再赘言。效果好不好，司机会“用脚投票”，从山西的试点效果看，也能看出货车司机从中享受到了实惠。

综合上述情况看，政府工作报告提出“全面推广高速公路差异化收费”，毫无疑问，这是一项经过实践检验的利好政策，其惠民利企的范围将会得到全面拓展。不过，在全面推广过程中会以什么样的方式、方案、标准进行，还需要等待官方最终公布答案。