【全国两会】2023年赤字率提高至3%，减税降费从追求规模转向效率

根据2023年《政府工作报告》的安排，今年财政赤字率拟按3%安排，比上年增加0.2个百分点，新增地方政府专项债券安排3.8万亿元，比上年多增1500亿元。报告还建议，完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化。防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担。

分析人士认为，以上安排和建议体现了今年中国政府对财政工作的要求，既要加力提效稳增长，又要防范化解风险，使积极的财政政策更加可持续。

赤字率重回3%

“去年底召开的中央经济工作会议提出积极的财政政策要加力提效。赤字率和专项债新增规模都较去年小幅增加，充分反映了财政‘加力’的特点。”中泰证券研究所政策组负责人、上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家杨畅对界面新闻表示。

粤开证券首席经济学家罗志恒表示，3%的赤字率既保证了政策的连续性、必要的支出强度，同时并未过高提高赤字率，为未来财政可持续性和财政空间奠定基础。这种安排有利于更好支持落实完善减税降费，助企纾困，提高微观主体活力；有利于保证必要的支出强度，进而扩大总需求，对冲外需下行；通过财政支出结构优化，有利于更好服务于乡村振兴、科技创新、区域均衡等重大战略；通过加大转移支付，进一步确保基层“三保”不出问题。

一直以来，学术界和世界主要经济体普遍将《马斯特里赫特条约》即《欧盟条约》确定的3%作为国家赤字率标准。不过，近年来，这一标准的科学性和实际意义越来越受到质疑。自2020年以来，除了2022年，其他年份我国提出的赤字率目标均达到或超过3%，比如，2020年是3.6%，2021年是3.2%。

红塔证券首席经济学家李奇霖表示，虽然3%的赤字率目标高于2022年，但考虑到去年预算外资金填补了财政缺口，一般公共预算实际赤字规模是5.69万亿元，实际财政赤字率是4.7%。换句话说，2023年赤字率虽然边际上比2022年要高出0.2个百分点，但实际上3%的赤字率目标仍是偏稳健的。

他还指出，2022年预算安排的新增专项债是3.65万亿，但考虑到部分2021年的专项债发行挪到了2022年，还盘活了专项债限额空间5000亿元，实际专项债发行在5万亿元左右。因此，今年专项债发行量未必超过2022年。

根据财政部周日发布的《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》，2023年，全国一般公共预算收入21.73万亿元，增长6.7%。加上调入资金及使用结转结余1.9万亿元，收入总量为23.63万亿元。全国一般公共预算支出27.51万亿元 (含中央预备费500亿元)，增长5.6%。赤字3.88万亿元，比2022年增加5100亿元。

减税降费从追求规模转向效率

报告对减税降费的建议体现了财政政策的“提效”。和过去四年相比， 今年政府工作报告关于减税降费的着墨相对较少，只提出“完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化”。

罗志恒认为，这一提法“意味着与过往发生重大变化，从追求减税降费的规模转向效率效果和精准性，有利于稳定宏观税负”。

他分析称，我国持续推出减税降费退税缓税有效地缓解了市场主体的现金流，提高了企业的抗风险能力，但是导致宏观税负持续下行。2022年，一般公共预算收入占国内生产总值（GDP）的比重为16.8%，较2015年的高点下降了5.3个百分点。

“大国必须保证一定的宏观调控能力，以应对经济社会风险财政化等各方面挑战，这就需要稳定宏观税负。从具体实施看，突出对中小微企业、个体工商户以及特困行业的支持，能够实现政策‘提效’。”罗志恒说。

3月2日，财政部副部长朱忠明在国务院新闻办公室举办的“权威部门话开局”系列新闻发布会也表示，进一步增强政策精准性，突出对中小微企业、个体工商户以及特困行业的支持。

对于可能“延续”的领域，澳洲会计师公会华东和华中区委员会会长诸斌对界面新闻分析称，2023年要实现经济增长5%的目标，第二和第三产业要发挥更大的作用。因此，落脚到财税政策，与第二和第三产业相关的税收优惠政策很可能被延续。

他举例说，针对第二产业中制造业相关的研发费用税收优惠政策，以及上海临港、海南、珠三角等地的区域性优惠政策都对制造业企业极具吸引力。第三产业中，有关中小微企业、旅游、餐饮以及生活服务业企业居多，与此相关的税收优惠和扶持政策也大概率会延续。

对于“优化”，诸斌认为方向主要有三个。一是，提高政策的精准化，有些现行的政策目的是好的，但是有没有真正送给到急需的企业。二是，提高政策的公平化，“有些不需要税收优惠支持的企业反而得到更多的税收优惠”。三是，面对现实，“无论是减税还是退税，必须考虑财政现实，而不是一锤子买卖。要注重后续政策的可持续性，否则对经济发展和企业发展也不利。”

有效防范化解重大经济金融风险

今年的政府工作报告建议将“有效防范化解重大经济金融风险”列为工作重点之一，地方政府债务和金融、房地产风险并列为三大风险。这是继2019年政府工作报告提出“为更好防范化解地方政府债务风险创造条件”后，国务院再次将地方债务风险写进工作报告。

“考虑到过去一年半时间内，房企拿地较为谨慎，地方政府土地财政收入大幅下降，且疫情防控增加了额外医疗支出，一些基层财政收支矛盾较大，部分地方政府偿债风险有所加大。”植信投资研究院研究员马泓对界面新闻表示。

据国家金融与发展实验室统计，2023年债务进入集中偿付高峰期，地方政府债券（含一般债券和专项债券）需偿还3.66万亿元，城投债需偿还3.34万亿元，两者合计高达7万亿元，在地方财政紧平衡的状态下，债务还本付息进一步加大了地方财政负担。

对于政府工作报告提出的建议——优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量，马泓认为可能通过债务置换、债务重组、展期降息等方式进行。同时，下一步政策可能进一步压实隐性债务主体责任，强化并完善政府债务风险监测和预警机制。

李奇霖则预计，未来隐性债务将和显性债务合并监管，部分高成本、短期限的隐性债务将通过银行信贷展期、债务限额内的地方政府债券来置换，避免债务频繁到期导致财政资金周转压力加大，也避免债务成本过高拖垮地方财政，使得金融风险向财政风险传导。同时，考虑到今年经济增长目标制定相对稳健，地方变相举债的行为将继续被严控，隐性债务的增量将被严格遏制。

罗志恒指出，从2023年的赤字安排看，新增赤字5100亿元，全部是中央赤字，通过国债发行弥补。具体来看，全国财政赤字38800亿元，比上年增加5100亿元，其中，中央财政赤字31600亿元，增加5100亿元，地方财政赤字7200亿元，与上年持平。